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新空间规划体制下城市总体规划改革意义初探

http://www.chla.com.cn 2019-01-11 来源:城乡规划 作者:孙安军 发表评论(0)

  城市总体规划在统筹城乡发展、优化空间开发格局、合理配置空间资源、保障公共利益等方面发挥着战略引领和刚性控制作用,是城市重要的公共政策和指导城市建设的法定依据。本文结合国家空间规划体制的建立,简要探讨近年来开展的城市总体规划改革和试点的意义。

  1 空间规划体制下城市总体规划试点的意义

  2017 年,住房和城乡建设部选择了两个省和15 个城市作为城市总体规划的试点。其目的是要通过试点贯彻落实党的十九大和习总书记系列重要讲话精神,强化城市总体规划的战略引领和刚性管控作用,实现空间治理能力和治理水平的提升。试点的基本思路:一是坚持尊重城市发展规律。落实以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等要求,改革总体规划理念和方法,发挥规划的战略引领和底线控制作用;二是坚持城乡统筹和全域规划。规划制定和管理全覆盖,搭建规划协同管理平台,促进“多规融合”“两规合一”,形成空间规划“一张蓝图”;三是坚持政府事权分级管控。精简审批内容,简化和规范审查程序,提高总体规划审查、审批效率;四是坚持规划、实施、监管全过程控制。强化总体城市规划强制性内容的刚性传导,使强制性总体规划内容可分解、可落实、可考核。

  从开展城市总体规划试点的要求可以看出,其具有两个意义:一是落实中央对规划改革的要求和习总书记系列讲话精神,解决城市总体规划战略性不高、管制性不强等顽疾,充分发挥总体规划的战略引领和刚性管控作用;二是在国家空间规划体制逐步明晰之际,通过城市总体规划改革来促进“多规合一”,主动适应新空间规划体系的构建。

  2 完善城市总体规划改革,适应国家空间规划体系的建立

  按照十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》的要求,加强自然资源监管,特别是要实施全域国土空间用途管制,建立统一、协调、权威的空间规划体系, 组建了自然资源部。通过机构改革理顺了两个关系:一是自然资源用途管制与空间规划的关系。空间规划既是自然资源用途管制的基本依据,也是重要手段;二是各类空间规划之间的关系。将各类规划统一到自然资源部门,为建立统一、协调、权威的空间规划体系,解决空间性规划重叠冲突和约束不力、部门职责交叉重复等问题创造了重要条件。

  新的空间规划体制改革无疑将对城市总体规划改革产生影响。对于城市而言,总体规划是空间规划的核心部分, 兼具战略引领和刚性控制作用,在保护的前提下,重点在于规范发展建设行为,具有空间全域、全要素、全过程管控的特征和要求。因此,城市总体规划应该也可以成为城市层面的空间规划[2].毋庸讳言,要真正实现这一目标, 城市总体规划尚有不足,需要强化对自然资源的管控,将统筹山水林田湖草系统治理和国土空间用途管制、生态保护修复等空间规划要求体现得更加充分。

  3 城市总体规划改革为空间规划实施体系的建立提供借鉴

  自然资源部门通过编制空间规划,建立国土空间用途管制制度,将用途管制扩大到所有的自然生态空间,将分散在各部门的用途管制制度集中到一个部门,统一行使所有国土空间的用途管制职责。其他部门(生态环境、住房和城乡建设、水利、交通等)作为空间规划的不同实施主体,其实施责任如何体现和落实?如何形成规划、建设、管理的体系?这些问题的解决尚有待于各部门职责的进一步明确。

  对于市县一级空间规划,要实现中央提出的“空间规划成为可持续发展的空间蓝图”,成为“各类开发建设活动的基本依据”的要求,目前尚缺少往下传导的规划制度设计。未来市县一级空间规划如何建立自上而下逐级控制、总体规划与专项规划相互促进、基层土地利用规划与城乡规划等有机融合的体系,也需要进一步观察。

  城市总体规划改革的重点之一,就是建立与下位规划、专项规划间的有效传导机制。2017 年12 月,国务院批复的《上海市城市总体规划(2017 - 2035 年)》形成了“大都市区空间规划”+“分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲”的成果体系(即“1+3”)。通过这样的规划传导机制,实现了总体规划内容的分解传递,形成了规划、建设、管理的完整链条。可以说,城市总体规划试点的意义, 是为空间规划提供了规划落地实施的经验。“城市总体规划+ 分区指引+ 控制性详细规划和专项规划”这种层级传导模式,必然会对未来市县空间规划实施机制的设计提供借鉴。

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编辑:崔京荣
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